Acest site este finanțat prin Mecanismul Financiar Norvegian 2014-2021. Proiect NAS-EVAL. Acest site este finanțat prin Mecanismul Financiar Norvegian 2014-2021. Proiect NAS-EVAL.
aprobată prin Hotărârea de Guvern nr. 231/2005
B. DOMENII PRIORITARE ŞI OBIECTIVE
DOMENIUL PRIORITAR I : PREVENIRE, TRANSPARENŢĂ, EDUCAŢIE
Obiectivul 1. Creşterea transparenţei şi integrităţii în administraţia publică
Obiectivul 2. Prevenirea corupţiei în mediul de afaceri
Obiectivul 3. Campanii de informare şi măsuri educative
DOMENIUL PRIORITAR II : COMBATEREA CORUPŢIEI
Obiectivul 4. Creşterea integrităţii şi a rezistenţei la corupţie a sistemului judiciar
Obiectivul 5. Reducerea numărului de structuri cu atribuţii în lupta împotriva corupţiei
Obiectivul 6. Întărirea capacităţii instituţionale a Parchetului Naţional Anticorupţie (PNA)
Obiectivul 7. Creşterea celerităţii în urmărirea penală şi în procesul penal
Obiectivul 8. Combaterea corupţiei prin mijloace administrative
DOMENIUL PRIORITAR III: COOPERARE INTERNĂ ŞI COORDONARE INTERNAŢIONALĂ
Obiectiv 9: Coordonarea şi monitorizarea implementării Strategiei şi a Planului de acţiune
Obiectiv 10: Implementarea completă a tuturor instrumentelor anticorupţie ale UE, ONU, CoE şi OECD
C. METODELE DE EVALUARE A ÎNDEPLINIRII OBIECTIVELOR
Strategia 2005-2007 (denumită în continuare SNA 2005-2007) reflectă angajamentul politic necondiţionat, în ceea ce priveşte lupta împotriva corupţiei.
Misiunea prezentei strategii este prevenirea şi combaterea corupţiei prin perfecţionarea şi aplicarea riguroasă a cadrului normativ, prin stabilitate şi coerenţă legislativă şi prin consolidarea instituţională a organismelor cu atribuţii decisive în domeniu.
Prin corupţie în prezenta strategie se înţelege:
i) devierea sistematică de la principiile de imparţialitate şi echitate care trebuie să stea la baza funcţionării administraţiei publice, şi care presupun ca bunurile publice să fie distribuite în mod universal, echitabil şi egal şi
ii) substituirea lor cu practici care conduc la atribuirea către unii indivizi sau grupuri a unei parţi disproporţionate a bunurilor publice în raport cu contribuţia lor.
Actele de corupţie sunt acele demersuri care lezează această distribuţie universală şi echitabilă cu scopul de a aduce profit unor persoane sau grupuri. Legea nr. 78/2000 stabileşte ca element central utilizarea funcţiei publice ca sursă de venituri, de obţinere a unor avantaje materiale, sau de influenţă personală, pentru sine sau pentru altul. Această abordare converge spre definiţia dată corupţiei în cadrul Programului Global împotriva corupţiei derulat de ONU: „esenţa fenomenului corupţiei constă în abuzul de putere săvârşit în scopul obţinerii unui profit personal, direct sau indirect, pentru sine sau pentru altul, în sectorul public sau în sectorul privat”.
Auditul independent al Strategiei Naţionale Anticorupţie 2001-2004, realizat în perioada ianuarie-martie 2005 de Freedom House Washington Inc., arată că „În perioada 2000 – 2004 România a creat un impresionant arsenal de instrumente legale pentru transparenţă, responsabilitate şi anticorupţie, dintre care unele par să fi generat rezultate pozitive”. În acelaşi timp însă au fost identificate ca principale obstacole în calea eficienţei luptei împotriva corupţiei:
De asemenea, atât Auditul independent menţionat, cât şi ultimul Raport Naţional asupra Corupţiei al Asociaţiei Române pentru Transparenţă precizează că sunt necesare îmbunătăţiri în legislaţia anticorupţie, indicând necesitatea adoptării unor clarificări legislative, în ceea ce priveşte, de exemplu, conflictul de interese, mecanismele de verificare a declaraţiilor de avere şi interese, precum şi regimul incompatibilităţilor[1].
Fiecare acţiune cuprinsă în prezenta Strategie se subsumează următoarelor principii, a căror respectare este esenţială pentru realizarea unui sistem judiciar modern:
Rapoartele asupra corupţiei din România realizate în decursul anilor de către Banca Mondială, Transparency International sau Freedom House Washington Inc. converg în a arăta că bunele practici nu sunt încă instituţionalizate la nivelul funcţionării de zi cu zi a aparatului administrativ de stat, la nivelul justiţiei, al poliţiei sau al vămii. Acest lucru face ca în permanenţă să fie necesare două abordări simultane, deopotrivă importante, în efortul anticorupţie. Prima vizează construcţia normalităţii prin instituirea de standarde şi stabilirea de bune practici la nivelul administraţiei şi a altor sectoare cheie, cum ar fi educaţia, sistemul sanitar, organele de menţinere a ordinii publice, justiţia. Această abordare cuprinde întreg spectrul de activităţi referitoare la prevenirea corupţiei, la crearea unei societăţi care preţuieşte integritatea, şi care funcţionează pe baza unor standarde recunoscute de integritate. Cealaltă abordare vizează reprimarea comportamentelor deviante de la aceste standarde şi norme, şi cuprinde activităţile de combatere a corupţiei propriu-zise, precum şi completarea cadrului instituţional care să permită o activitate de combatere eficientă. Cele două se constituie în domenii prioritare de acţiune în cadrul acestei strategii. În sfârşit, realizarea activităţilor din aceste două domenii necesită consolidarea cooperării interne şi internaţionale în domeniul prevenirii şi combaterii corupţiei, ceea ce se constituie în al treilea domeniu de activitate.
PREVENIRE, TRANSPARENŢĂ, EDUCAŢIE
Obiectivul 1. Creșterea transparenței și integrității în administrația publică
Una dintre cauzele cele mai importante ale apariţiei şi întreţinerii fenomenului de corupţie este lipsa de transparenţă a sistemului administrativ. Ca atare apare necesitatea ca, pe de o parte, să fie completat cadrul legislativ privitor la transparenţa administraţiei publice, iar de pe altă parte să fie continuată implementarea prevederilor deja existente pentru a atinge anumite standarde de transparenţă în sectorul public. În acest sens se vor avea în vedere revizuiri legislative, expuse în planul de acţiune, în următoarele domenii: acordarea de finanţări nerambursabile din fondurile publice, finanţarea partidelor politice, alocarea fondurilor publice pentru publicitate, regimul achiziţiilor publice, regimul funcţionarilor publici, regimul inspecţiilor la agenţii economici. În privinţa accesului la informaţia de interes public, respectiv în privinţa participării cetăţeneşti la procesul de luare a deciziilor, se poate constata, pe de-o parte, implementarea parţială a prevederilor legale şi, pe de altă parte, întârzierea în revizuirea reglementărilor care restrâng accesul la informaţie în sensul unei definiri precise a informaţiilor exceptate de la accesul public. În acest domeniu se va continua monitorizarea implementării acestor acte normative.
Un accent important în cadrul acestui obiectiv se pune pe includerea normelor incluse în codurile de conduită în programele de pregătire profesională specializată a personalului din sectoare publice considerate vulnerabile.
În scopul asigurării coordonării luptei împotriva corupţiei si a coerenţei politicilor publice din domeniu, planul de acţiune include referiri la strategii şi planuri anticorupţie sectoriale (de exemplu: sectorul vamal, poliţia şi instituţiile de control). Strategiile sectoriale vor include responsabilităţi clare pentru toate organele cu atribuţii în lupta împotriva corupţiei în ariile respective (de exemplu Autoritatea Naţională a Vămilor, Ministerul Administraţiei şi Internelor, Ministerul Finanţelor Publice). În vederea creşterii calităţii actului de control şi a probelor, se vor realiza de către structurile de control administrativ planuri de control pe sectoarele cele mai vulnerabile, în cooperare cu Parchetul Naţional Anticorupţie.
Obiectivul 2. Prevenirea corupției în mediul de afaceri
Acest obiectiv vizează crearea unui mediu de afaceri în care competiţia între firmele de stat şi cele private, pe de o parte, şi între firmele private pe de alta să fie echitabilă şi supusă aceloraşi reguli, iar statul să funcţioneze ca un arbitru imparţial şi eficace în asigurarea respectării reglementarilor în vigoare de către toţi agenţii economici. Analiza impactului SNA 2001-2004 realizată prin auditul independent arată că rămân încă zone vulnerabile la corupţie în legislaţia privind mediul de afaceri care se reflectă, între altele, în ambiguităţi ale prevederilor legislative în domeniul falimentului şi al modului de acordare de scutiri şi de reeşalonări de la plata taxelor. De asemenea, un rol important în prevenirea corupţiei în acest domeniu este rezervat reglementării cu prioritate a evaziunii fiscale, precum şi armonizării legislaţiei privind spălarea banilor cu acquis-ul comunitar şi cu recomandările FATF.
Obiectivul 3. Campanii de informare și măsuri educative
Acest obiectiv vizează creşterea gradului de înţelegere a mecanismelor corupţiei şi stimularea unei atitudini civice anticorupţie atât a cetăţenilor adulţi şi plătitori de taxe, cât şi a tinerilor. Implementarea standardelor de performanţă şi de integritate ale administraţiei publice este posibilă numai cu ajutorul cetăţeanului care să joace rolul unui consumator de servicii conştient de drepturile şi de îndatoririle sale, ca şi de modalităţile practice de a le realiza, cu alte cuvinte, a unui cetăţean care este competent din punct de vedere civic. Aşadar, o componentă fundamentală a prevenirii fenomenului corupţiei constă în activitatea de informare a cetăţenilor atât cu privire la obligaţiile legale ale instituţiilor şi ale funcţionarilor publici, cât şi cu privire la modalităţile de luptă împotriva fenomenului corupţiei, prin mijloacele legale şi civice de care fiecare cetăţean dispune.
Constatând că în perioada 2001-2004 au fost făcute prea puţine eforturi în ceea ce priveşte informarea diferitelor categorii de cetăţeni cu privire la cauzele, mecanismele şi consecinţele corupţiei, Auditul independent asupra SNA I recomandă derularea unor campanii de informare, cu implicarea organizaţiilor neguvernamentale.
Totodată, consecvente angajamentelor asumate faţă de Uniunea Europeană, autorităţile române vor continua organizarea de campanii de conştientizare privind efectele devastatoare ale corupţiei la scară largă. Temele vor viza, între altele, transparenţa decizională, codurile de conduită a funcţionarilor publici, conştientizarea de către opinia publică a costurilor administrative suplimentare reprezentate de corupţie, conflictele de interese şi incompatibilităţile. O altă abordare a segmentului de informare asupra corupţiei va consta în introducerea, în programa pentru licee, a unor cursuri sau module de curs de educaţie civică anticorupţie.
COMBATEREA CORUPŢIEI
Obiectivul 4. Creșterea integrității și a rezistenței la corupție a sistemului judiciar
Integritatea sistemului judiciar este factorul crucial pentru reuşita luptei împotriva corupţiei. În acelaşi timp, sistemul judiciar a fost identificat ca o zonă ale cărei disfuncţionalităţi pot avea un impact major asupra eficienţei luptei împotriva corupţiei. România a progresat pe calea stabilirii independenţei sistemului judiciar faţă de puterea politică. Cu toate acestea, sunt încă necesare măsuri care sa conducă la atingerea unor standarde înalte de performanţă şi integritate de către magistraţi. Adoptarea si diseminarea Codului deontologic actualizat sunt măsuri importante în direcţia creşterii integrităţii si rezistenţei la corupţie a sistemului judiciar, alături de completarea de către magistraţi a prevederilor cu privire la declaraţiile de avere şi de interese[2].
În ceea ce priveşte procurorii, auditul independent asupra impactului SNA 2001-2004 reclamă vulnerabilitatea poziţiei acestora în raport cu procurorul ierarhic superior, identificând în această vulnerabilitate premisele unor probleme sistemice. Planul de acţiune include măsuri clare pentru aplicarea principiului continuităţii în faza de urmărire penală: stabilirea unor criterii obiective de repartizare iniţială a cauzelor, restricţionarea posibilităţilor de redistribuire a dosarelor şi de intervenţie a procurorului ierarhic superior în desfăşurarea urmăririi penale la cazuri expres şi limitativ prevăzute de lege, introducerea controlului instanţei cu privire la actele de infirmare ale procurorului ierarhic superior, la cererea procurorului care efectuează urmărirea penală în cauză.
În vederea creşterii operativităţii şi eficienţei în activitatea de urmărire penală va fi consolidat controlul efectiv şi nemijlocit al procurorului asupra activităţilor de investigare şi cercetare penală efectuate de poliţia judiciară. De asemenea se vor pune la punct proceduri care să permită sesizarea de îndată a procurorului de către structurile informative şi de investigaţie prin transmiterea oricăror informaţii şi suport probator referitoare la săvârşirea unor acte sau fapte de corupţie sau crimă organizată. În acest context trebuie menţionat că până la sfârşitul anului se va înfiinţa Comunitatea de Informaţii în scopul coordonării tuturor structurilor cu atribuţii în culegerea de informaţii.
Auditul Independent asupra Strategiei Naţionale Anticorupţie 2001-2004 atrage atenţia asupra faptului că există membri CSM care deţin şi funcţii administrative în cadrul instanţelor şi parchetelor, ceea ce, în opinia auditorului, se defineşte prin situaţie de incompatibilitate. Alte evaluări independente[3] se referă la caracterul nepermanent al membrilor CSM ca la un aspect negativ al funcţionării CSM şi recomandă permanentizarea poziţiilor de membri CSM. O altă deficienţă semnalată de organizaţii ale societăţii civile este vechimea actuală impusă pentru magistraţii care acced la funcţii de conducere, soluţia propusă fiind de reducere a anilor de activitate necesari pentru a promova şi a fi numit în funcţiile de conducere. Planul de acţiune include măsuri care introduc incompatibilităţi între calitatea de membru al Consiliului Superior al Magistraturii şi funcţiile de conducere la instanţe şi parchete. De asemenea, planul introduce măsuri cu privire la transparentizarea procesului de evaluare a magistraţilor şi cu privire la elaborarea şi publicarea de către Consiliul Superior al Magistraturii a unui raport anual privind activitatea proprie.
În ceea ce priveşte instrumentele de consolidare a integrităţii sistemului judiciar, începând cu anul 2005, toate instanţele din ţară beneficiază de un sistem informatic şi software specializat pentru efectuarea distribuţiei aleatorii a dosarelor către completele de judecată. Într-un raport al Ministerului Justiţiei din februarie 2005[4], se arăta că au existat dificultăţi în ceea ce priveşte implementarea efectivă a acestui sistem, dificultăţi care au fost însă remediate până la 1 martie 2005. În prezent distribuţia aleatorie se aplică la toate instanţele din ţara. Pentru incidentele procedurale care nu s-au putut rezolva în sistem informatizat (de exemplu incompatibilităţile), pentru a se asigura distribuţia aleatorie se aplică Hotărârea CSM numărul 71, din 9 martie 2005. Această hotărâre include şi prevederi care asigură continuitatea completelor de judecată şi a judecătorilor în cadrul completelor.
Planul propune măsuri administrative şi legislative pe termen scurt de reformare a Direcţiei Generale de Protecţie şi Anticorupţie (DGPA) astfel încât acest serviciu, militarizat în prezent, să devină o unitate de investigaţie internă modernă şi responsabilă, la nivelul Ministerului Justiţiei, conform angajamentelor României faţă de Uniunea Europeană. În acest sens, planul de acţiune include măsuri cu privire la redefinirea competenţelor şi eliminarea suprapunerilor, demilitarizarea Direcţiei Generale de Protecţie şi Anticorupţie, precum şi prin instituirea unor mecanisme eficiente de control a activităţii sale. Pe termen mediu, se va evalua necesitatea menţinerii acestui serviciu în cadrul Ministerului Justiţiei.
Obiectivul 5. Reducerea numărului de structuri cu atribuții în lupta împotriva corupției
Un angajament important asumat de către România vizează adoptarea de măsuri care să reducă considerabil numărul autorităţilor care au atribuţii de prevenire sau investigare a corupţiei până la sfârşitul lui 2005, astfel încât să fie evitate suprapunerile în ceea ce priveşte responsabilităţile.
Analizele realizate de către Ministerul Justiţiei, ca şi rapoartele externe, arată că activitatea de anticorupţie este afectată atât de suprapuneri ale competenţelor diverselor structuri, dar mai ales de fragmentare. Coordonarea este cu atât mai dificila cu cât acest domeniu implică activităţi de investigaţie şi transferul de date confidenţiale. Măsurile incluse in planul de acţiune vizează:
Obiectivul 6. Întâlnirea capacității instituționale a Parchetului Național Anticorupție (PNA)
Angajamentele asumate de România includ necesitatea aplicării riguroase a legislaţiei anticorupţie în vigoare şi asigurarea independenţei efective a Parchetului Naţional Anticorupţie. Auditul Independent asupra SNA 2001-2004 subliniază necesitatea reorganizării Parchetului Naţional Anticorupţie pentru a permite o coordonare efectivă cu celelalte structuri având atribuţii în lupta împotriva corupţiei, precum şi necesitatea perfecţionării politicilor de personal ale Parchetului Naţional Anticorupţie.
Măsurile propuse în planul de acţiune se referă la:
Obiectivul 7. Creșterea celerității în urmărirea penală și în procesul penal
Angajamentele României includ asigurarea unor proceduri rapide şi transparente de urmărire şi judecare a faptelor de corupţie. Măsura propusă în planul de acţiune vizează reducerea duratei procedurilor cu privire la toate cauzele penale, cu respectarea deplină a drepturilor inculpaţilor şi a celorlalte părţi implicate în procesul penal.
De asemenea se propune modificarea Codului de Procedura Penală şi a altor acte normative incidente în vederea asigurării continuităţii instituţionale şi a operativităţii în cercetarea penală a cauzelor care privesc atât infracţiuni de corupţie, cât şi de crimă organizată.
Obiectivul 8. Combaterea corupției prin mijloace administrative
Una dintre principalele recomandări ale Auditului independent asupra Strategiei Naţionale Anticorupţie 2001-2004 se referă la extinderea definiţiei conflictului de interese. De asemenea, Auditul recomandă şi desemnarea unui organism unic şi independent de verificare a declaraţiilor de avere, de interese şi a situaţiilor de incompatibilitate. Totodată, România s-a angajat faţă de Uniunea Europeană ca în mod deosebit, să adopte măsuri pentru a face posibilă verificarea depunerii declaraţiilor de avere[5] şi de a revizui regimul de sancţiuni astfel încât să se asigure efectul lor descurajator.
Măsurile propuse în planul de acţiune prevăd desemnarea unui organism cu atribuţii în domeniile sus menţionate şi evaluarea anuală a activităţii acestuia.
De asemenea, în 2004 a fost creat un instrument de protecţie pentru personalul din autorităţile publice, instituţiile publice şi din alte unităţi care semnalează încălcări ale legii prin Legea nr. 571. Planul de acţiune include, între competenţele noului organism, şi monitorizarea aplicării Legii nr. 571/2004. Încrederea avertizorilor publici în aplicarea acestei legi este fundamentală pentru lupta împotriva corupţiei în cadrul administraţiei publice.
COOPERARE INTERNĂ ŞI COORDONARE INTERNAŢIONALĂ
Obiectivul 9. Coordonarea și monitorizarea implementării Strategiei și a Planului de acțiune
În ceea ce priveşte cooperarea pe plan intern, se va urmări stabilirea unor proceduri clare de colaborare între toate structurile cu atribuţii în lupta anticorupţie.
De asemenea, eforturile în lupta anticorupţie ale instituţiilor cu atribuţii în acest sens vor fi coordonate, iar acţiunile cuprinse în planul de implementare al SNA 2005-2007 şi aplicarea riguroasă a legislaţiei anticorupţie, inclusiv strategiile şi planurile sectoriale, vor fi monitorizate de către o singură structură inter-instituţională: Consiliul pentru coordonarea implementării SNA 2005-2007. Consiliul se înfiinţează sub autoritatea primului-ministru şi în coordonarea ministrului justiţiei, Ministerul Justiţiei asigurând şi secretariatul acestei structuri. Consiliul se va reuni trimestrial sau ori de câte ori este necesar. La asigurarea independenţei practice a Consiliului vor contribui natura sa inter-instituţională şi obligaţia de a invita la şedinţele sale reprezentanţi ai organizaţiilor neguvernamentale şi ziarişti.
Obiectivul 10. Implementarea completă a tuturor instrumentelor anticorupție ale UE, ONU, CoE și OECD
Până în anul 2007, conform angajamentelor asumate, România trebuie să se alinieze în totalitate la legislaţia şi bunele practici europene.
Măsurile propuse includ, printre altele, implementarea recomandărilor formulate în cadrul celei de-a doua runde de evaluare GRECO şi a recomandărilor MONEYVAL, a obligaţiilor asumate prin Convenţia de la Merida, eliminarea imunităţii notarilor si a executorilor judecătoreşti, implementarea răspunderii penale a persoanei juridice, inclusiv în ceea ce priveşte corupţia în sectorul privat. De asemenea, pentru România rămâne o prioritate cooperarea şi coordonarea, la nivel regional, a activităţii de prevenire şi de combatere a corupţiei în cadrul instituţiilor Pactului de Stabilitate SPAI.
Monitorizarea implementării Strategiei Naţionale Anticorupţie 2005-2007 va fi realizată de către Consiliul pentru coordonarea implementării SNA 2005-2007, sub autoritatea primului ministru şi în coordonarea ministrului justiţiei. Evaluarea progresului în implementarea SNA 2005-2007 se va realiza anual, în luna noiembrie, conform termenelor şi indicatorilor prevăzuţi în Planul de acţiune pentru implementarea Strategiei Naţionale Anticorupţie 2005-2007.
Actualizarea Strategiei Naţionale Anticorupţie se va face în măsura în care necesitatea rezultă din evaluare.
Monitorizarea prin mecanismele şi măsurile propuse mai sus se vor completa cu concluziile monitorizării de către Comisia Europeană a angajamentelor luate de România în contextul încheierii negocierilor de aderare, relevante pentru lupta împotriva corupţiei. În acest scop, Guvernul României se angajează să informeze semestrial Comisia Europeană cu privire la stadiul implementării prezentei Strategii.
[1] Conform Auditului independent al rezultatelor şi impactului generate de Strategia Naţională Anticorupţie realizat de Freedom House şi Raportului Naţional asupra corupţiei – ediţia 2005, realizat de Asociaţia Română pentru Transparenţă.
[2] Noile formulare detaliate de declaraţii de avere şi de interese au fost aprobate prin OUG 14/3 martie 2005
[3] Asociaţia Română pentru Transparenţă – Raportul Naţional asupra Corupţiei – ediţia 2005; Asociaţia Magistraţilor din România – comentarii asupra Legii nr. 304 privind organizarea şi funcţionarea CSM
[4] Raport prezentat Consiliului Superior al Magistraturii.
[5] Idem 2.
